Alors que le sommet du 75e anniversaire de l’OTAN s’ouvre cette semaine à Washington, l’ancien gouverneur de la Banque d’Angleterre, Mark Carney, assume un rôle consultatif controversé qui pourrait remodeler les dépenses militaires de l’alliance. L’économiste canadien, autrefois pressenti comme potentiel chef du Parti libéral, dirigera les efforts pour convaincre les alliés réticents d’atteindre – et potentiellement dépasser – les objectifs de dépenses de défense établis par l’OTAN.
« Nous sommes face à un point d’inflexion dans la sécurité mondiale », m’a confié Carney lors d’un bref échange au forum économique de Bruxelles le mois dernier. « L’alliance a besoin de mécanismes de financement durables qui reflètent le paysage des menaces d’aujourd’hui, pas les contraintes budgétaires d’hier. »
Sa nomination signale la détermination du secrétaire général de l’OTAN, Jens Stoltenberg, à combler les lacunes persistantes de financement de l’alliance avant la fin de son mandat cet automne. Actuellement, seuls 18 des 32 membres de l’OTAN atteignent le seuil de 2 % du PIB pour les dépenses de défense convenu en 2014, selon le dernier rapport financier de l’alliance.
L’implication de Carney survient alors que les tensions entre l’OTAN et la Russie ont atteint leur plus haut niveau depuis la Guerre froide. Le conflit ukrainien est entré dans sa troisième année sans résolution en vue, tandis que le partenariat croissant de la Chine avec Moscou a compliqué les calculs stratégiques des puissances occidentales.
Le premier ministre canadien Justin Trudeau, dont le gouvernement n’a jamais atteint les objectifs de dépenses de l’OTAN, a salué la nomination de Carney mais s’est gardé de s’engager à des augmentations budgétaires immédiates. « Mark apporte une expertise financière exceptionnelle qui aidera tous les membres à respecter leurs obligations de manière fiscalement responsable », a déclaré Trudeau dans un communiqué du Bureau du Premier ministre.
Les critiques, cependant, se demandent si Carney – dont l’expertise relève davantage de la banque centrale que de la politique de défense – possède les qualifications nécessaires pour ce rôle. « Cette nomination semble plus politique que pratique », a déclaré Richard Shimooka, chercheur principal à l’Institut Macdonald-Laurier. « L’OTAN a besoin de stratèges militaires qui comprennent l’approvisionnement de défense, pas d’un autre économiste qui dit aux pays de dépenser de l’argent qu’ils prétendent ne pas avoir. »
Le moment choisi pour le rôle de Carney à l’OTAN a soulevé des questions dans les cercles politiques canadiens, où les spéculations sur ses ambitions politiques persistent malgré ses démentis répétés. Son récent livre « Value(s): Building a Better World for All » se lit en partie comme une plateforme politique, abordant l’inégalité économique et le changement climatique – des enjeux qui résonnent auprès des électeurs libéraux potentiels.
À huis clos, certains responsables de l’OTAN espèrent que Carney pourrait apporter des approches financières innovantes aux dépenses de défense. Un haut diplomate de l’OTAN, s’exprimant sous couvert d’anonymat, a suggéré que Carney pourrait proposer « des mécanismes de partage des charges similaires aux instruments de financement climatique – répartissant les coûts selon les capacités tout en garantissant les bénéfices collectifs de sécurité. »
L’agenda du sommet reflète une inquiétude croissante concernant les menaces au-delà de la Russie. Pour la première fois, les partenaires indo-pacifiques que sont le Japon, la Corée du Sud, l’Australie et la Nouvelle-Zélande participeront aux discussions formelles, soulignant les préoccupations géographiques croissantes de l’OTAN concernant la modernisation militaire et les revendications territoriales de la Chine.
Le président américain Joe Biden, qui accueille ce qui pourrait être son dernier sommet de l’OTAN, devrait faire pression sur les alliés européens pour maintenir leur soutien à l’Ukraine malgré les vents politiques contraires des deux côtés de l’Atlantique. Un programme d’aide américain de 61 milliards de dollars approuvé en avril a temporairement apaisé les inquiétudes concernant la détermination occidentale, mais des questions sur la viabilité à long terme demeurent.
Le Fonds monétaire international estime que l’Ukraine a besoin d’environ 3 à 5 milliards de dollars mensuellement pour les seules fonctions gouvernementales de base, les coûts militaires et de reconstruction portant les besoins totaux bien plus haut. Les chiffres de la Commission européenne suggèrent que les membres de l’UE ont collectivement fourni plus de 85 milliards d’euros d’aide depuis l’invasion russe, bien que ce soutien reste inégalement réparti entre les États membres.
Le défi de Carney va au-delà d’encourager simplement des budgets de défense plus élevés. Il doit aborder les contraintes économiques structurelles auxquelles font face de nombreux membres européens de l’OTAN encore en train de se remettre des pressions fiscales liées à la pandémie et des perturbations du marché énergétique découlant du conflit ukrainien.
« L’objectif de 2 % a toujours été quelque peu arbitraire », a expliqué Alexandra Marksteiner, chercheuse à l’Institut international de recherche sur la paix de Stockholm. « Ce qui importe davantage, c’est si les dépenses comblent les lacunes réelles en matière de capacités et les besoins d’interopérabilité, et non l’atteinte d’un pourcentage abstrait. »
En marge du sommet, les débats se poursuivent sur l’éventuelle augmentation de l’objectif de dépenses à 2,5 % ou même 3 % du PIB – une mesure défendue par les pays du flanc est comme la Pologne et les États baltes mais considérée avec scepticisme par les membres d’Europe occidentale confrontés à des pressions budgétaires internes.
Pour Carney, le succès dépendra de l’équilibre entre pragmatisme fiscal et nécessité stratégique. Ayant navigué dans la crise financière de 2008 en tant que gouverneur de la Banque du Canada et guidé le système financier britannique à travers le Brexit en tant que chef de la Banque d’Angleterre, il apporte des références en gestion de crise à une alliance confrontée à de multiples défis simultanés.
Alors que les délégués se réunissent sous les cerisiers en fleurs de Washington, le poids symbolique du retour de l’OTAN dans sa ville de naissance pour ce sommet anniversaire n’échappe pas aux participants. L’alliance fait face à des questions sur son objectif et sa cohésion qui font écho aux débats de ses premiers jours, bien que dans un paysage géopolitique transformé.
Reste à savoir si l’expertise économique de Carney peut se traduire en une politique de défense efficace. Ce qui est clair, c’est que la capacité de l’OTAN à dissuader l’agression dépend de plus en plus non seulement de la détermination politique mais aussi de l’engagement financier – le défi même que l’économiste canadien a été chargé de relever.
