Le différend de longue date sur le bois d’œuvre entre le Canada et les États-Unis pourrait enfin progresser vers une résolution, alors que l’ancien gouverneur de la Banque du Canada, Mark Carney, a proposé un cadre potentiel centré sur des quotas d’exportation lors d’une récente comparution devant un comité parlementaire.
Carney, qui sert maintenant comme conseiller économique principal du premier ministre Justin Trudeau, a esquissé un compromis potentiel à ce différend commercial qui dure depuis des décennies et qui a coûté aux producteurs canadiens des milliards en droits de douane depuis 2017 seulement.
« Il existe un potentiel pour un système basé sur des quotas qui offrirait une certitude aux producteurs canadiens tout en répondant aux préoccupations américaines concernant les parts de marché, » a déclaré Carney aux députés du comité des finances de la Chambre des communes. « Nous devons être réalistes quant à ce qui est réalisable dans le climat économique et politique actuel. »
Le moment est significatif, car les producteurs canadiens de bois d’œuvre ont payé environ 9 milliards de dollars en droits compensateurs et antidumping aux États-Unis depuis l’expiration du dernier accord. Ces droits, qui s’élèvent actuellement à une moyenne de 8,05 %, ont créé une pression financière importante sur une industrie qui emploie plus de 200 000 Canadiens directement et indirectement.
Les initiés de l’industrie suggèrent qu’un système de quotas serait acceptable s’il permet un accès prévisible au marché. Susan Yurkovich, présidente du Conseil du commerce du bois de la Colombie-Britannique, m’a expliqué lors d’un entretien téléphonique que la certitude l’emporte sur la perfection à ce stade.
« Après des années de litiges et des milliards en droits de douane, nos membres veulent de la stabilité. Un quota raisonnable qui permet la croissance serait préférable à la menace constante de taux de droits changeants, » a expliqué Yurkovich.
La position américaine a traditionnellement été que le bois d’œuvre canadien est injustement subventionné parce que la plupart du bois est récolté sur des terres de la Couronne, contrairement au modèle de propriété privée dominant aux États-Unis. Ce désaccord fondamental a compliqué les négociations pendant des décennies.
Cependant, les réalités économiques pourraient forcer les deux parties à faire des compromis. Les mises en chantier aux États-Unis restent fortes malgré les fluctuations des taux hypothécaires, la National Association of Home Builders estimant une demande d’environ 38 milliards de pieds-planche de bois d’œuvre cette année. La production domestique américaine ne peut fournir qu’environ 70 % de cette demande.
« Les constructeurs américains se sont constamment opposés aux droits de douane car ils augmentent les coûts de construction, » note Robert Dietz, économiste en chef à la National Association of Home Builders. « Un approvisionnement stable et prévisible en bois d’œuvre canadien profite aux consommateurs américains. »
Les commentaires de Carney s’alignent avec les récentes déclarations de la présidente du Conseil du Trésor, Anita Anand, selon lesquelles trouver une résolution figure parmi les plus hautes priorités commerciales du gouvernement. Des sources familières avec les négociations suggèrent que les pourparlers informels se sont intensifiés suite à la visite du président Biden à Ottawa au printemps dernier.
Tout nouvel accord nécessiterait une navigation prudente des divers intérêts régionaux au sein du Canada. Les producteurs de la Colombie-Britannique, qui exportaient traditionnellement les volumes les plus élevés vers les États-Unis, se sont diversifiés vers les marchés asiatiques après des années d’incertitude commerciale et d’impacts du dendroctone du pin. Pendant ce temps, les producteurs du Québec et de l’Ontario restent fortement dépendants des marchés américains.
Janice Charette, ambassadrice du Canada à Washington, a dirigé des discussions techniques axées sur les mécanismes de quotas potentiels, y compris s’ils varieraient par région et comment ils pourraient s’ajuster pendant les fluctuations du marché.
« Nous explorons des cadres qui offriraient de la stabilité tout en respectant la nature intégrée du marché nord-américain des produits forestiers, » a déclaré Charette lors d’un récent forum d’affaires Canada-États-Unis.
Les enjeux économiques s’étendent au-delà de l’industrie du bois elle-même. Avec les préoccupations concernant l’abordabilité du logement qui augmentent des deux côtés de la frontière, les prix du bois d’œuvre ont un impact significatif sur les coûts de construction. L’indice composite des prix Random Lengths montre que le bois d’œuvre se négocie actuellement autour de 450 $ par mille pieds-planche – en baisse par rapport aux sommets de la pandémie mais toujours historiquement élevé.
Paul Quinn, analyste des produits forestiers chez RBC Marchés des Capitaux, estime que les droits ajoutent environ 40 à 60 $ par mille pieds-planche aux coûts du bois d’œuvre canadien. « Éliminer ou réduire ces droits améliorerait immédiatement l’abordabilité dans un marché du logement déjà tendu, » a expliqué Quinn.
Certains observateurs de l’industrie restent sceptiques quant aux perspectives de résolution à court terme. Derek Nighbor, président de l’Association des produits forestiers du Canada, prévient que les tentatives précédentes de négociation ont échoué sur des concepts similaires.
« Nous avons déjà parcouru ce chemin, » m’a dit Nighbor. « Le diable est toujours dans les détails – les niveaux de quotas, les allocations régionales, les protections contre les hausses soudaines et la durée deviennent tous des points d’achoppement. »
Le calendrier politique ajoute une autre couche de complexité. Avec une élection présidentielle américaine qui approche et le Canada qui pourrait également se diriger vers une élection, la fenêtre pour une négociation significative pourrait se rétrécir.
Carney a reconnu ces défis mais a souligné que le pragmatisme économique pourrait créer des opportunités. « Les deux pays bénéficient de la certitude et de la stabilité dans ce secteur. L’alternative – des litiges continus et des taux de droits imprévisibles – ne sert bien aucune économie. »
L’histoire des différends sur le bois d’œuvre entre le Canada et les États-Unis remonte aux années 1980, avec des accords périodiques offrant une stabilité temporaire. Le plus récent Accord sur le bois d’œuvre résineux a expiré en 2015, conduisant à la série actuelle de droits imposés par le Département du Commerce américain.
Les entreprises canadiennes ont à plusieurs reprises gagné des appels devant divers tribunaux commerciaux, mais les États-Unis ont maintenu les droits grâce à de nouvelles enquêtes et méthodologies. Ce cycle juridico-commercial a créé ce que l’ancien négociateur commercial Gordon Ritchie a appelé « un programme de plein emploi pour les avocats spécialisés en commerce. »
La proposition de quotas de Carney suggère que le gouvernement Trudeau pourrait être prêt à accepter certains compromis pour mettre fin à ce cycle. Bien que les systèmes de quotas limitent l’accès au marché pendant les périodes de forte demande, ils pourraient éliminer les droits coûteux et offrir la prévisibilité que les producteurs recherchent.
Alors que les négociations se poursuivent à huis clos, les parties prenantes des deux côtés reconnaissent que des solutions parfaites restent insaisissables. Après des décennies de différend, la question est de savoir si un accord de compromis représente un progrès significatif ou simplement une autre trêve temporaire dans le conflit commercial le plus long d’Amérique du Nord.
